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论我国农业生态环境保护法律体系的完善
浏览数量 / 信息来源 /本站原创 发布时间 /2013-5-7 发布人 /佚名

    【内容摘要】:我国农业生态环境保护法律制度的缺失是造成农业生态环境污染日趋严重的主要原因,因此完善我国农业生态环境保护法律体系对我国社会经济发展存在着重大意义。本文在分析我国农业生态环境保护法律体系现状的基础上,了解其形成原因,以及我国农业生态环境保护法制建设上所存在的问题,提出我国农业生态环境保护的法律对策,以保护和改善我国农业生态环境,实现农业的的可持续发展。

    【关键词】:农业生态 环境保护 法律体系 


    一、农业生态环境保护法律体系的现状


    目前我国环境保护工作已逐渐走上法制化轨道,初步形成了适合我国国情的环境保护法律体系。但农业生态环境保护的法制建设还是一个薄弱环节,从立法到执法都还存在许多问题,我国农业生态环境所处在的困境使得农业生态环境的法律保护显得愈加紧迫。我国自开展环保工作以来,始终注重生态环境法规建设,但目前我国对农业生态环境的保护还没有专门性法律,涉及农业环境保护内容的法律条文较多,我国主要形成了以《宪法》为基础支撑的有中国特色的农业生态环境保护法制体系,由以下几个方面的内容组成:(1)《宪法》中有关农业生态环境保护的规定:第26条明确规定了国家的环境保护职责和任务。这是国家对环境保护的总政策,也是环境立法的基础;(2)环境保护基本法:《中华人民共和国环境保护法》是我们开展环境保护工作的基本法律依据,其中第20条的规定涉及农业自然生态环境保护的内容;(3)生态环境资源保护单行法:针对特定的生态环境保护对象和特定的污染防治对象先后出台了《土地管理法》《渔业法》、《水法》、《水土保持法》、《森林法》、《草原法》、《野生动物保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染防治法》等法律文件,构成了以生态环境保护立法和污染防治法为主的法律体系;(4)农业资源保护行政法规:如《基本农田保护条例》、《土地管理法实施条例》、《秸杆禁烧和综合利用办法》等相关法规;(5)农业环境保护部门规章:如《全国农业环境监测工作条例(试行)》、《农业环境监测报告制度》《农业部绿色食品产品管理暂行办法》、《农药登记规定》、《农药安全使用规定》等;(6)地方性农业环境法规和地方政府规章:我国各省、市、区在农业生态环境保护实践中,摸索了一定的管理经验,大部分省、市、自治区颁布实施了《农业环境保护条例》或《无公害农产品管理办法》等地方性法规和条例,构成了我国农业环境保护重要的地方法规体系;(7)农业环境标准:农业环境标准是我国环境法律体系的一个重要组成部分,我国已经先后出台了《农田灌溉水质标准》、《渔业水质标准》、《土壤环境质量标准》、《农药安全使用标准》、《保护农作物的大气污染物最高允许浓度》、《地面水环境质量标准》、《城镇垃圾农用控制标准》、《农业粉煤灰中污染物控制标准》、《农用污泥中污染物控制标准》等,逐步建立了适应我国地方农业生态环境地质条件和保护技术应用的有中国特色的农业环境标准体系;(8)其他部门法的相关规定:我国《刑法》、《民法》等相关法律中都有生态环境保护的内容,而且《刑法》对破坏生态资源行为有了明确的刑罚确定。


    二、我国农业生态环境保护法律体系存在的问题


    1、在立法上没有一个统一的农业生态环境保护法律体系。我国已初步形成了一个以《中华人民共和国环境保护法》为主体的环境保护法律体系,但此体系中没有综合性的农业环境保护法规或条例,对农业环境保护虽有涉及,但很简单,而且未能将农业环境和农业自然资源的保护统一起来,这些环境法律法规都涉及了农业环境保护,对农村环保事业的发展起到了一定的推动作用,但是未直接涉及农业生态环境保护的内容,这就使得许多农业生态环境保护工作无法可依,不能展开。我国的环境保护法体系大都建立在计划经济时代, 虽然涉及农业生态环境保护的法律条文较多, 但规定的比较原则,不能适应市场经济条件下调整、保护和管理涉及农业生态环境的各类社会关系,一些重要农业生态环境领域存在立法空白, 在公众参与、行政指导、行政强制、有利于农业生态环境保护的经济政策等方面,还存在法律空白,还没有法律调整。这样不利于调动一切可以调动的力量,共同参与农业生态环境保护,共同促进农业生态环境保护的发展。有关环境保护行政程序方面的立法步伐过慢。


    2、在执法上保护农业生态环境缺少必要的强制手段和措施,法律条文虽然不少,但有一个通病,那就是法律赋予生态环境保护执法部门的强制性手段和措施太少;执法主体被人为割裂,农业生态环境是一个十分宽泛的概念,涉及方方面面,涵盖了生态农业的发展、森林草原的养护、水资源的开发与保护、土地的利用与保护、环境污染与破坏的防治等领域,伸展到天上、地下的几乎所有空间。无疑,这需要有一个权威部门实施统一监督管理。然根据我国现有的法律法规,农业行政主管部门和环保部门都有相关职能,都是执法主体,而且地方的各个条例在相关执法主体的规定上亦不尽相同,使得农业生态环境保护陷入一个比较混乱的局面。农业生态环境管理执法中遵循的法律依据不够明确,在我国农业生态环境管理的实际中, 一方面现行的许多有关农业生态环境保护的法律条文规定比较机械、零乱, 缺乏灵活性, 不系统, 不具体, 针对性不强, 在实际工作中难以有效实施;另一方面,农业生态环境的行政责任、民事责任和刑罚责任没有明确的行为主体, 农业主管部门难以做到依法管理环境, 依法利用环境, 依法保护环境。这些都与我国实施有效的农业生态环境管理与建设不相适应。


    3、在相关配套制度上尽管设立了很多生态环境保护制度,但是制度与制度间缺乏必要的协调,就单个制度来讲,缺少落实这个制度的必要的配套措施,更明显的表现是有制度却没有相应的程序,使得制度很难得到全面贯彻执行。例如限期治理这个制度,很多法律都做了规定,但是没有一部法律规定实施限期治理制度的程序。这给执法人员执行这个制度带来了很大的不便。又如生态恢复补偿制度,目前还不能正常发挥其作用,因为这个制度的设计还有一定缺陷,而且实施这个制度还没有相应的配套措施。


    4.在法律归责上许多法律有涉及生态环境保护的禁止性规定但无对应的法律责任规定,即使有规定但对有关生态功能保护的违法行为处罚亦偏轻。如对许多破坏生态环境造成严重后果的违法行为仅以罚款了之,且罚款数额偏低。这些缺陷使得现行环境保护法律法规既不足以震慑违法的当事人,也不能发挥以儆效尤的教育作用。


    5.在法律监督上我国农业生态环境在某些地方进一步恶化的原因在于农业主管部门对农业生态环境保护的认识不高,行政管理的手段过于单一,过分依赖于经济处罚,对一些严重危害生态环境的行为缺乏长远有效的法律监督机制和管理,使得乱砍乱伐,随意破坏水利设施,肆意乱占农田、烧山毁林等等行为明令不止,致使农业生态环境安全保障遭到破坏,严重影响当地的农业和经济持续安全发展。


    三、我国农业生态环境保护法律体系的完善


    我国农业生态环境保护法律体系所存在的问题使得保护农业生态环境显得更为突出,而农业生态环境的保护离不开法律上的保障,建立完善的农业生态环境保护法律体系对于生态农业的发展以及农民生活水平的提高有着重大意义,只有在完善的农业生态环境保护法律体系下才能更好的发展农业经济,走上可持续发展道路,建立完善的农业生态经营道路。目前我国在农业生态环境保护方面的空白使得我国农业生态环境日趋恶劣,因此完善农业生态环境保护法律体系成为了重中之重,以下是本文关于农业生态环境保护法律体系的几点意见。


    1、制定统一的农业生态环境保护法


    我国必须制定一部统一的完整的农业生态环境保护法律。这既是依法行政的需要,也是更好地保护生态环境的要求。其立法思想应从传统的污染防治为主转化为生态环境保护为主,突出其生态保护功能。为使我国农业环境做到良性循环,实现农业可持续发展,在农业生态环境保护的规定中,须着重于对耕地的保护、水土流失的防治、乡镇工业对生态环境污染的防治以及农业水资源和生物资源的保护等作出规定。特别是在资源利用和开发方面,坚持使用和养护相结合,禁止掠夺性经营,规范农业生产活动,大力发展生态农业。对基本农田区、农业环境综合整治区的设立、规划和管理要作出明确的规定。我国已经制定和颁布了一些环境标准,对于现有的已经不能适应当前技术经济发展水平和保护农业环境需要的标准,应当及时进行修订。同时,还要根据实际需要制定一些新的标准。


    2、建立和完善农业生态环境法治化的基础


    现有农业生态环境保护领域统管与分管相结合的多部门分层次的执法体制有必要进行改革,努力向综合执法体制转变。逐步地建立和健全宏观上的大农业生态环境综合执法体系,将所有涉及农业生态环境监管的行政职能集中于某一综合执法机构。建立起一套完整的农业生态环境监督管理机构和环境监测网络,提高综合执法的效能。贯彻《立法法》精神, 改进立法技术。农业生态环境保护和建设是一项系统工程,它牵涉到多个行政部门的管理权限, 单一部门难以胜任农业生态环境综合保护法工作,立法中要克服“重实体, 轻程序”的思想。应为社会公众参与环境管理提供法律上的程序保障, 赋予公众全面参与环境保护的权利, 确立公民的环境权益应包括公众知情权、监督权、环境决策参与权、环境自卫权索赔权和诉讼权等。


    3、构建三元环境执法体系


    充分发挥执法机构的执法职能、公众的外部监督、企业的内部管理作用,形成相互制衡的“三元环境执法监督体系”。一是探索新型企业环境管理体制,促进企业提高自主守法水平和能力;二是积极推进环境信息公开工作。逐步推行企业年度环境报告书制度,实行上市企业年度环境审计和信息披露制度,及时公开环境违法重点案件的查处情况。三是广开参与途径。加强环境保护社会团体参与制度,建立环境问题论坛制度和环境保护问卷调查制度,以建立公众参与环境执法制度。


    4、提高农业生态环境执法水平


    名称、统一职能、统一执法装备的要求,加强环境执法队伍标准化、规范化管理,提高执法水平和能力。加强队伍管理,公布执法信息,实行阳光下执法,坚决查处违法违规的案件,提高执法人员素质,建设一支熟悉和正确运用环境法律法规,精干、高效、廉洁、文明的环境执法队伍。


    5、确农业生态环境违法行为的法律责任


    现行的法律法规对农业生态环境违法行为缺少有力的法律责任的规定,从而造就了农业环境执法中“无法可依”的局面。因此,农业环境保护法必须对污染和破坏农业生态环境的行为作出相应的处罚规定,并要求从重从严处理,这是进行农业生态环境保护管理工作的重要保证。


    6、农业生态环境保护监督管理体制应采用统一监督管理与分工负责相结合的原则,各级环境保护行政主管部门依法对环境保护工作实施统一监督管理,各级农业行政管理部门对本辖区的农业环境实行监督管理。公众与政府环境信息的不对称是妨碍公众参与导致环境问题的重要根源。要构建我国农业生态环境公开法律体系,不断完善农业生态环境信息公开立法。使其在公众的参与下得到有效监督,明确规定不依法公开信息的法律责任,实现对主动公开农业生态环境信息的目标迈进。

 


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